(一)我國當(dāng)前土地征收中存在的主要問題

1．一些政府部門濫用征收權(quán)，征地超出“公共利益”范圍

《中華人民共和國憲法》第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第二條第四款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”我國的憲法和土地管理法都明確規(guī)定了征收的前提必須是為了“公共利益的需要”。但是，現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”。在實(shí)踐中，政府將“國家建設(shè)”、“城市建設(shè)”視為是“公共利益”的需要。往往為了經(jīng)濟(jì)建設(shè)大量動用征收權(quán)，征地超出“公共利益”的需要。

2．征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，補(bǔ)償范圍太窄

土地征收補(bǔ)償是征地問題的核心，世界上大多數(shù)國家和地區(qū)都是以市場價格為基礎(chǔ)來進(jìn)行補(bǔ)償，而且還會考慮對土地未來的價格間接損失給予補(bǔ)償。而我國《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》中規(guī)定補(bǔ)償費(fèi)是按照土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的若干倍來測算的，這種測算方法本身并不科學(xué)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，物價的上漲，農(nóng)民所得的補(bǔ)償費(fèi)根本無法滿足今后農(nóng)民的生活。另外，補(bǔ)償?shù)姆秶鷥H限于與土地有直接聯(lián)系的一部分損失，被征收土地上農(nóng)村房屋等地上建筑物的補(bǔ)償和其他間接損失卻沒有列入補(bǔ)償?shù)姆秶?。?shí)踐中對地上建筑物的補(bǔ)償都是依據(jù)組織實(shí)施征收的政府制定的標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償，通常補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低。

3．安置方法簡單，無法解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題

現(xiàn)行法律中規(guī)定勞動力安置是計劃經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物，計劃經(jīng)濟(jì)時代，勞動力的就業(yè)安置是確保農(nóng)民生活水平不下降的有效措施。但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立和戶籍制度、勞動用工制度的改革，原有的勞動力安置辦法和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等辦法，在實(shí)踐中很少使用，已失去意義。安置費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)一并計算補(bǔ)償給集體糾紛組織，對農(nóng)民安置問題不再考慮。

4．補(bǔ)償費(fèi)用的具體分配法律規(guī)定不明確

土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，前面已經(jīng)講述。對于這些費(fèi)用應(yīng)以集體經(jīng)濟(jì)組織登記戶口為準(zhǔn)，還是以土地承包人為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，法律無具體規(guī)定，實(shí)踐中容易產(chǎn)生糾紛。對于嫁城女、入贅婿、新生兒等能否享有分配權(quán)、享有多大分配權(quán)，因無明確的法律依據(jù)，在實(shí)踐中各地依《村民委員會組織法》的規(guī)定，由村民大會或村民小組通過土地費(fèi)用分配方案，在行使自治權(quán)中處理的結(jié)果相差很大，沒有享有分配權(quán)或沒有享有完全分配權(quán)的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院。對該類案件因缺乏具體的法律依據(jù)，在處理上隨意性較大，法院判決后，很難使當(dāng)事人服判息訴，執(zhí)行過程中村委會抵觸大。

(二)我國土地征收存在問題的原因

1．法律規(guī)定滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

我國土地征收制度形成于計劃經(jīng)濟(jì)時代。從建國后沿用至今，雖然1998年對《土地管理法》進(jìn)行了修改，但對土地征收的規(guī)定卻未做過多的修改。長期以來，我國將土地征收稱為“國家建設(shè)征收”，一味地強(qiáng)調(diào)集體為國家建設(shè)做出犧牲。法律限制集體土地直接進(jìn)入土地市場的規(guī)定已經(jīng)不適合經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。集體土地被排斥于市場競爭之外，而客觀上對集體土地的使用又不可避免，導(dǎo)致土地征收較多。這與我國市場經(jīng)濟(jì)體制的改革進(jìn)程的要求已經(jīng)很不適應(yīng)。

2．現(xiàn)有法律規(guī)定不完善

(1)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國只是原則性的規(guī)定了土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業(yè)符合“公共利益”卻沒有明確的規(guī)定。法律上對公共利益沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中政府借“公共利益”之名濫用土地征收權(quán)。

(2)現(xiàn)有法律規(guī)定相互矛盾?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，該條第二款同時規(guī)定：“國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！卑凑赵摋l規(guī)定，單位和個人進(jìn)行建設(shè)只能使用國有土地。但是，客觀上國有土地的數(shù)量無法滿足土地使用人的需要，政府只有通過征收集體土地來滿足土地市場需要。立法的本意是限制集體土地進(jìn)入土地市場，但經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況來看，已經(jīng)無法限制。立法規(guī)定的矛盾也造成了土地征收權(quán)的濫用。

(3)土地征收程序缺乏具體規(guī)定。土地征收屬于一種行政行為，應(yīng)該具有嚴(yán)格的法律程序。我國憲法雖規(guī)定征收是依“法律規(guī)定”進(jìn)行，在單行的法律《土地管理法》及其實(shí)施條例中，對有關(guān)土地征收程序的立法卻比較簡單、粗糙；規(guī)定不夠明確、清晰；土地征收程序在法律中與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序、建設(shè)用地審批程序等其他內(nèi)容混雜在一塊，缺乏條理性和清晰度。政府在決定土地規(guī)劃和征收時，缺乏公開的聽證程序；在確定征用補(bǔ)償時，缺乏中立的評估機(jī)構(gòu)，補(bǔ)償價格都是政府單方面決定的，而且并未隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地價格的上升而增長；在糾紛發(fā)生時，缺乏相應(yīng)的救濟(jì)程序。

(4)土地民事規(guī)范缺乏。在我國現(xiàn)行法律制度中，土地關(guān)系主要是由土地行政管理法規(guī)來調(diào)整，如《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等。土地首先是一種財產(chǎn)，其次才是一種管理對象。土地上的各種財產(chǎn)關(guān)系主要是平等主體之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)由民法中的物權(quán)法規(guī)范來調(diào)整，但《民法通則》中對土地權(quán)利只有幾條原則性規(guī)定。

3．集體土地所有權(quán)性質(zhì)模糊、主體虛位、權(quán)能殘缺

(1)集體土地所有權(quán)性質(zhì)模糊、主體虛位?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定，集體土地所有權(quán)有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有、村集體所有和村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織(也即隊(duì)、組)所有?！锻恋毓芾矸ā穼τ诩w土地所有權(quán)設(shè)定概念模糊，“農(nóng)民集體”沒有明確的法人代表，在行使具體權(quán)利時，農(nóng)民集體的真實(shí)意愿難以得到真正體現(xiàn)，農(nóng)民集體可否對土地直接進(jìn)行管理，如何管理，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會或村民小組對農(nóng)民集體土地的經(jīng)營管理權(quán)是什么性質(zhì)的權(quán)利，這種權(quán)利是委托取得還是授權(quán)取得的，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村內(nèi)的農(nóng)民集體，這三種權(quán)利主體之間是什么關(guān)系等等都不明確，造成學(xué)者講的“主體虛位”，無法行使對集體土地的權(quán)利。

(2)集體土地所有權(quán)權(quán)能不全。土地所有權(quán)是一種特殊的財產(chǎn)所有權(quán)，仍具有財產(chǎn)所有權(quán)的基本特征。《民法通則》第七十一條規(guī)定：財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人對自己的財產(chǎn)享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。占有、使用、收益和處分是所有權(quán)的主要權(quán)能。但是我國的集體土地所有權(quán)是受限制的所有權(quán)，在使用權(quán)方面，集體土地所有人無權(quán)對使用權(quán)進(jìn)行出讓、轉(zhuǎn)讓或出租，在處分權(quán)方面，集體土地不能進(jìn)行交易，也不能轉(zhuǎn)讓，集體土地只有被征收后方可進(jìn)入土地市場。