第一節(jié)   公共政策的基本概念

一、公共政策的本質(zhì)屬性

(一)公共政策的定義

一般認(rèn)為，公共政策是公共法權(quán)主體制定的對適用法人、自然人具有約束力的行為準(zhǔn)則和行為規(guī)范。其表現(xiàn)形式包括法律、法規(guī)、條例、規(guī)章、政令、管理辦法、實施細(xì)則、戰(zhàn)略、規(guī)劃和計劃以及政府首腦的書面或口頭聲明和指示等。在有些情況下，公共部門不采取任何行動也代表著一種公共政策。公共政策是以政府為主的公共法權(quán)主體意志的體現(xiàn)。在一定的意義上可以認(rèn)為，制定和執(zhí)行公共政策構(gòu)成了政府公共管理的主要過程和活動。

(二)公共政策的本質(zhì)屬性

在不同的歷史時期、不同的國家或社會、不同的政策領(lǐng)域，公共政策會有不同的屬性，但是，它們在本質(zhì)上會有一些共同的屬性。

1．價值相關(guān)性

一般認(rèn)為，在整個政策過程中，政策制定階段與價值緊密相關(guān)，而政策執(zhí)行階段則應(yīng)該追求理性化與科學(xué)化，做到價值中立。實際上，政策執(zhí)行階段同政策制定階段是難以截然分開的，政策執(zhí)行同樣會受到執(zhí)行者、政策對象信奉的價值觀的影響，因此，絕對的價值中立是難以實現(xiàn)的。與政策的價值相關(guān)性緊密聯(lián)系在一起的是其利益相關(guān)性?？梢哉f，多數(shù)公共政策都關(guān)系到對以利益為核心的社會價值的分配。

2．合法性

公共政策要發(fā)揮對有關(guān)法人、自然人的引導(dǎo)和規(guī)范作用，不僅必須符合程序條件，而且必須以政策對象的接受為實踐條件，無論政策對象是因為政策符合其利益與意愿而自愿接受，還是因為懾于政府的威力與懲罰而被迫接受，都是如此。否則，政策就沒有約束力，難以付諸實施，也就不能成為真正的政策。這就是公共政策的合法性。

3．權(quán)威性和強(qiáng)制性

公共政策的權(quán)威性是與其合法性緊密相連的。實際上，它們是同一個問題的兩個方面。既然政策的合法性在本質(zhì)上是通過為公眾所認(rèn)可、接受的合法化過程取得的，那么，只要政策具有合法性，它就必然具有一定的權(quán)威性，而權(quán)威性又與強(qiáng)制力相聯(lián)系。同樣，這種權(quán)威性的取得可能是因為政策符合政策對象的利益而被他們自愿服從，也可能是因為政策對象懾于懲罰而被迫接受政策。

4．功能多樣性

由于整個社會是一個相互聯(lián)系的有機(jī)系統(tǒng)，政策所指引的行動會牽涉到社會的方方面面，因而其功能往往不是單一的。這些功能中既有政府和社會期望的正功能，也有不期望的負(fù)功能；既有易于發(fā)現(xiàn)的顯功能，也有難以察覺的潛功能；既有意料之中的，也有始料未及的。這就要求政策制定者和執(zhí)行者考慮問題要全面，既要看到政策方案的正功能，也要注意其負(fù)功能，并及時察覺政策的潛功能。

三、公共政策的功能

如前所述，公共政策作為政府履行其公共管理職能的工具，具有功能多樣性。根據(jù)制定和實施特定政策的具體情境，不同的政策所發(fā)揮的具體功能不同?？偟膩碚f，公共政策的功能可分為以下四種：

1．導(dǎo)向功能。公共政策的導(dǎo)向功能指的是，公共政策通過正向提倡、激勵的方式為有關(guān)法人、自然人指明行動方向，從而使政策對象朝決策者所希望的方向努力、以決策者期望的方式采取行動。

2．控制功能。公共政策的控制功能指的是，公共政策通過規(guī)范、制約的方式對有關(guān)法人、自然人的行動進(jìn)行控制，使之不采取決策者所不希望的行動。

3．分配功能。除了調(diào)控政策對象行動的公共政策之外，有一些公共政策的宗旨是對全社會所擁有的資源(包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等資源)在不同地區(qū)、不同部門、不同群體之間的配置進(jìn)行調(diào)節(jié)，有些公共政策的實施效果會導(dǎo)致利益在不同地區(qū)、不同部門、不同群體之間的分配發(fā)生變化，這就是公共政策的分配功能。

4．保障本方利益功能。具有前三種功能的公共政策主要適用于一個國家及國內(nèi)的行政區(qū)域，還有一些公共政策則主要適用于國家間或國際關(guān)系，具有保障本國或本地區(qū)利益的功能，如在國防、外交、外貿(mào)等領(lǐng)域。在與其他國家或地區(qū)的政府、機(jī)構(gòu)或個人打交道時，公共政策發(fā)揮著維護(hù)和保障本國權(quán)益的功能。

四、公共政策分類   

按照管理層次對政策所做的劃分，即將公共政策劃分為元政策、總政策、基本政策、具體政策。

(1)元政策。元政策是相對于總政策、基本政策和具體政策而言的總括一切的根本政策，它是規(guī)范和引導(dǎo)政策過程中政策制定、政策執(zhí)行、政策評估行為的準(zhǔn)則或指南，它是用以指導(dǎo)和規(guī)范政府政策行為的一套思想和理念。

(2)總政策?？傉呤窃谡唧w系中處于統(tǒng)帥地位的，對一個國家各項工作的全局產(chǎn)生決定性作用的政策，有時也被稱為”總路線”、”根本路線”等等。

(3)基本政策?；菊呤菄一蛏鐣谀骋活I(lǐng)域、某一方面規(guī)定的主要目標(biāo)、任務(wù)和行動準(zhǔn)則，通常是政策公共行政中所涉及的各個公共部門的政策。

(4)具體政策。具體政策是指各級公共行政部門在一定時期一定范圍內(nèi)，就某些具體事項規(guī)定的行動目標(biāo)、任務(wù)和準(zhǔn)則。